人民代表大会制度：议行合一还是议行分开？学界观点不一

“议政合一”的概念最早见于卢梭的《社会契约论》。卢梭认为，最好的政治制度应该是立法权和行政权合一。受其影响，1871年巴黎公社在政治组织形式上进行了“议政合一”的试验。马克思高度评价巴黎公社的实践，指出“公社不应该是一个议会机关，而应该是一个既负责行政又负责立法的工作机关”。根据巴黎公社的实践和马克思的论述，所谓“议政合一”有如下内容和特点：立法权和行政权合一于一个国家机关。公社委员会由普选产生，是巴黎最高国家权力机关，负责制定法律、法令，决定重大问题，并执行这些法律、法令和决定。立法权和行政权（包括最高司法权）集中在一个国家机关。 这里，“议政合一”中的“议”是指立法职能，“执”是指执行法律职能。所谓“执”是指立法权与行政权的“合一”。这是“议政合一”最重要的特点。毕竟，巴黎公社这种革命起义时采取的政治组织形式，只实践了72天，它能成为革命胜利后最好的政治组织形式吗？这个问题，还有待更大规模、更长时期的实践检验。

1917年俄国十月革命前后，列宁在《国家与革命》等著作中进一步阐述了马克思关于立法权和行政权“统一”思想。他也把立法权和行政权的“统一”、法律制定者和执行者的“统一”以及这种“统一”的国家机关人员由人民直接选举和罢免作为“立法和执行统一”原则的基本内容和特征，把这种政治组织形式视为比资本主义议会制更为进步的理想模式。1918年苏维埃宪法和1924年宪法以“立法和执行统一”原则确立了苏维埃政权。在中央政府中，中央执行委员会由全俄苏维埃代表大会产生，其职责是“总地指导全国工农政府和一切苏维埃政治机关的活动，统一和协调立法和行政工作”； 在代表大会休会期间，中央执行委员会是最高国家权力机关我国的政体是什么，组织人民委员会一般管理国家事务，组织人民委员部负责有关领域的行政管理。从中可以看出，这种政治组织形式实行“立法和执行的统一”。列宁逝世后，斯大林执政，为适应国家建设和发展的需要，1936年宪法对苏联政治体制进行了调整。苏维埃代表大会不再产生中央执行委员会，而是设立两个新的机构：一是最高苏维埃主席团，为代表大会的常设机关；二是部长会议，为执行机关。前者行使立法权和监督权，后者行使行政权。显然，原有体制已经发生变化。虽然苏联学术界在理论上仍然把苏维埃体制推崇为“议政合一”，但实际上“议政合一”的本质特征已经发生了变化。

为什么会走到这一步？中国共产党从诞生之日起，就把实现人民民主作为自己的使命，在为此不懈奋斗的过程中，把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合，科学地确定了人民代表大会制度作为国家的根本政治制度。但在这个大的制度框架内，在“议”与“行”，主要是人大与政府的关系上，究竟是实行“议行合一”，还是实行“议行分离”，一直是一个艰难的探索，既有经验，也有教训。

新中国成立后，先后颁布了四部宪法，即1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法，以及现行宪法——1982年宪法。四部宪法都规定，一切国家权力属于人民，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会。但在人大和政府的组成、政府的性质和定位、与人大的关系等方面，制度设计前后都有变化，有的变化还相当大。

1954年宪法规定，全国人民代表大会设有常务委员会，为其常设机关；国务院即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。这表明，在中央国家权力层面，实行“议行分离”，由全国人民代表大会及其常务委员会作出决定，由国务院执行。但在地方国家权力层面，制度设计与中央不同，在形式上也可以说“议行分离”，由全国人民代表大会作出决定，由政府执行。但由于全国人民代表大会没有常务委员会，由全国人民代表大会产生的人民委员会就是政府，名义上是全国人民代表大会的执行机关，但在实际运作上，基本上是“议行合一”。 全国人民代表大会每年只开会几天，人民委员会实际上在全国人民代表大会休会期间集中决定和执行重大事项的权力。

文革十年内乱期间，全国人大沉寂了十年（1965年1月4日—1975年1月13日），全国人大常委会冻结了八年半（1966年7月7日—1975年1月20日）。造反夺权时期出现的“议政合一”的畸形儿“革命委员会”（始于1967年一月风暴中的上海，大概是继承“巴黎公社”的，最初名为“上海人民公社”，同年2月按毛泽东的意见改名为“上海市革命委员会”，不久全国纷纷效仿，实现了“祖国山河一片红”）取代了地方各级政府。 1975年宪法名义上恢复了地方各级人民代表大会的国家权力机关地位，但实质上肯定了“革命委员会”的政治组织形式，并明确赋予其“议政合一”的权力：它既是地方各级人民代表大会的常设机关，又是地方各级政府。

1978年宪法是在我们党还未来得及领导全党全国人民全面清理“文革”的严重错误，还不可能完全摆脱“文革”影响的情况下制定的。这部宪法继续保留了地方各级“革命委员会”，这是“文革”留下的痕迹。虽然规定它不再是全国人大的“常设机关”，而是全国人大的“执行机关”，类似于1954年宪法规定的人民委员会，但由于地方各级人大仍然没有常设委员会，在实际操作上，基本上是“议事与执行合一”。

实践证明，过去地方各级政府基本实行的“议政合一”体制，把决策权和执行权混杂在一起，不仅削弱了全国人大作为人民行使国家权力机关的性质和地位，也不利于“一府两院”依法独立负责地行使职权，存在着明显的弊端：一是地方人大不设常务委员会，人大每年只开一次会，会期通常只有几天，休会期间，一些本来应当由国家权力机关决定的重大事项，却由人民委员会或“文革”时期的“革命委员会”来决定，导致国家权力机关不能真正发挥作用；二是缺乏制衡，难以对“一府两院”的工作进行经常性监督； 第三，全国人大休会期间，“一府两院”特别是法院、检察院难以作出必要的人事变动。

1978年12月，中共十一届三中全会总结建国以来的历史经验，特别是十年“文化大革命”的惨痛教训，纠正乱象，作出把党和国家工作重心转移到社会主义现代化建设上的战略决策，同时确定了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。全会要求，从今以后，立法工作要摆上全国人大及其常委会的重要议事日程。半年后，1979年7月1日，五届全国人大二次会议一举通过了七部法律，迈出了新时期社会主义法制建设开局之关键一步。其中一部就是《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）。 时任新成立的全国人大常委会法制委员会主任的彭真，在领导和主持起草这七部法律的过程中，认真研究了各地方、各部门、各方面对地方组织法提出的意见和建议，提出：地方组织法有三个问题需要研究：一是要改变“革命委员会”；二是地方要有立法权；三是要考虑地方人民代表大会是否设立常设机构。1979年5月17日，他正式向中共中央写信，请示取消“革命委员会”，设立县级以上地方人民代表大会常务委员会。报告中说：

县级以上人民代表大会组织法是否决定废除革命委员会、恢复人民委员会，是否设立常务委员会的问题，是目前各级人民代表大会组织法修改的前提，也是修改人民法院组织法和人民检察院组织法、各级人民代表大会选举法的前提，请指示中央如何解决。（听说各地都希望这些组织法尽快制定出来。）

目前针对这个问题有三种解决方案：

1、用立法程序来固定革命委员会制度。这个可能有不少人不同意。

第二，废除革命委员会，恢复人民委员会。这虽然名义上废除了革命委员会，但对“扩大人民民主”和“完善社会主义法制”未必能提供多少实质性的帮助或改善；同时也会涉及到修改宪法相关条款的问题，还可能引发地方各级人大是否应设立常务委员会的问题。是否在本次全国人大会议上提出这一议案，也值得考虑。

3.县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，恢复人民委员会（包括省长、市长、县长等称谓）。这个方案可能比较好。

第一，我们现在进入了社会主义现代化新的长征，进入了“扩大人民民主”和“健全社会主义法制”的新阶段，“文革”时期掌握全部权力的革命委员会已经结束，制定新的地方各级人民代表大会组织法是理所当然的。

第二，县级以上人大设立常务委员会，有利于扩大人民民主，完善社会主义法制。例如，省、市、自治区各级人大常务委员会，可以根据本地区的需要，在不同宪法、法律、法令、政令相抵触的范围内，行使地方立法权，制定、颁布地方性法规等；可以讨论、决定本地区政治、经济、文化工作的重大问题；可以任免副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员和副检察长、检察官、检察委员会委员。这比革命委员会任免要好得多，也更便于司法机关“独立审判，只服从法律”和“保持应有的独立性”；还可以随时选举上级人大出缺或更换个别代表； 还可以接受群众对当地政府、司法机关工作中一些问题的投诉。

这三个方案我们该选哪一个呢？请中央决定。这样我们就可以开始修改地方各级人民代表大会组织法和各级人民代表大会选举法了。这两项法律都已经修改了。如果中央决定采用第二或第三种方案，就涉及到修改宪法的有关条款。

如果采取第三种方案，全国人大只需决定：设立县级以上地方各级人民代表大会常务委员会、恢复各级人民委员会（包括恢复省长、市长、县长等称谓）、或者规定宪法原有条款受新立法管辖，没必要修改整部宪法。

5月17日，胡耀邦把彭真的报告转交给华国锋主席和叶剑英、邓小平、李先念、陈云、汪东兴等副主席。华国锋来信说：“耀邦同志，请提请常委会讨论。”邓小平来信说：“我赞成第三种方案。因此，全国人大只修改宪法这一条，其他不变。我建议这个问题在全国人大会议上讨论。”5月31日，胡耀邦来信说：“请按照邓副主席指示的原则，修改组织法和选举法。”

随后，法制委员会又根据邓小平、胡耀邦的意见，对地方组织法等有关法律草案进行了修改，同时起草了关于修改宪法有关条款的决议草案（主要内容包括三项：一、把人大代表的直接选举由乡一级扩大到县一级；二、规定县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会；三、把地方各级政府的革命委员会改为地方各级人民政府，以区别于集体领导的“人民委员会”）；连同上述7项法律草案，提请五届全国人大二次会议审议批准。

1982年宪法以1954年宪法为基础，总结了30多年来我国政权建设的基本经验，坚持和完善人民代表大会制度，体现了政治体制的重大改革。

这部宪法首次全面明确地揭示了我国人民民主政权体现的民主集中制原则的制度内涵：第一，各级人民代表大会都经民主选举产生，对人民负责、受人民监督；第二，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人民代表大会负责、受人民代表大会监督；第三，中央和地方国家机关事权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方政府的主动性、积极性的原则。

这部宪法立足我国基本国情和实践经验，对全国人民代表大会和政府的机构和制度作出了许多新的规定：一是扩大了全国人民代表大会常务委员会的职权，主要是规定全国人民代表大会常务委员会和全国人民代表大会共同行使国家立法权，共同监督宪法的实施，解释宪法；二是加强了全国人民代表大会和它的常务委员会的组织，主要是规定全国人民代表大会设立专门委员会，在全国人民代表大会和它的常务委员会领导下，负责研究、审议和起草有关法案； 三是肯定了１９７９年７月１日全国人民代表大会关于修改宪法有关条款的决议，规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，赋予省级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规的权力；四是首次规定行政机关实行主体责任制，这是加强行政机关建设、提高行政效能的一项重大改革。

宪法关于国家机构设置和责权的规定，以民主集中制的人民代表大会制度为基础，借鉴人类政治文明有益的分权和制衡原则，从中央到地方实行“议事与执行分离”，体现了这样的精神：制定法律、作出重大决策，必须由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会即国家权力机关充分讨论、民主决定，真正集中体现和代表人民的共同意志和根本利益；而在执行上，必须实行严格的责任制，提高工作效率。人民通过国家权力机关作出决定后，只有这些决定得到行政机关正确、有效的执行，人民的意志和利益才能够得到实现。 按照这一精神，现行宪法在规定人民代表大会统一行使国家权力的同时，也明确划分了国家行政权、司法权、检察权和武装力量领导权。这种国家机构之间的合理分工，不仅可以避免权力过分集中，而且有利于各国家机关依法各司其职、协调工作，保证国家各项事业有效实施，集中精力做好主要工作。

1983年6月6日至21日，六届全国人大一次会议在人民大会堂举行。会议根据新宪法选举了新的国家机关及其领导人员，彭真被选为全国人大常委会委员长。他在会上认为，全国人大及其常委会如果没有专门委员会的协助，很难加强经常性工作。因此，6月7日，会议刚选出六个专门委员会，他就立即主持召开各专门委员会联席会议，讲了各专门委员会的工作任务、政策和方针。为了准备这次讲话，彭真花了好几天时间，经过反复思考，写成了“讲话提纲”，报请胡耀邦等中央领导同志审阅。其中还有一个重要问题，就是“关于全国人大和国务院的关系”，表述如下：

“根据宪法规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关。它们的关系非常明确，一个是最高国家权力机关，一个是它的执行机关。两者都是根据人民的利益和宪法办事，都在共产党的领导下，其方针、政策、目标是一致的。显然，全国人民代表大会（包括它的常委会和专门委员会）的职责和原则，绝不是无原则地与政府对着干，当然也不是不问是非、听从政府意志的‘橡皮图章’。”

这段短短的文字，把宪法原则和历史经验结合起来，在当时具有很强的针对性和指导意义。但是，彭真在六个专门委员会的联席会议上，并没有谈及这个问题。他或许是考虑到，正确处理好全国人大和政府的关系，不仅是中央层面的事情，对新成立的地方人大常委会也有更大的现实意义，需要找一个更合适的场合来谈。六届全国人大一次会议闭幕后，全国人大常委会于6月23日至24日举行了第一次会议。在这次会议上，他发表了题为《做好省级人大常委会工作》的讲话，确实围绕“省级人大常委会和本级政府的关系”讲得比较详细。他说：

“全国人大及其常委会同政府的关系，一个是权力机关，一个是执行机关。省级人民政府有两个‘婆婆’，一个是省人大及其常委会，一个是国务院。在省人大常委会同政府的关系上，政策不是‘扮演对手角色’，但也不是当个不在乎是非的‘橡皮图章’。政策是实事求是，以人民利益为出发点，以宪法和法律为准绳。对的就是对的，错的就是错的。对的就肯定、支持；错的就否定、纠正，不认可就否定。错的、违反法律的，你都不管，怎么代表人民呢？”

全国人大常委会对政府工作的监督，主要是监督它是否违反宪法和法律，是否正确贯彻国家的方针政策，是否符合人民的根本利益。现在，相当一部分原来在党和政府中工作的负责同志当选为全国人大常委会委员，加强了全国人大常委会的工作。但是，如果不注意正确支持政府工作，反而干涉政府的日常工作，政府就不能很好地履行职责。因此，不要代替政府工作，不要不当干涉政府工作，只处理重大的原则问题。至于具体工作，可以这样处理，也可以那样处理，但最好还是由政府来做。重大的原则问题要处理，多做总比少做好； 日常工作事儿就不用管了，多做不如少做。”

话虽如此，我们可以做出如下判断：按照现行宪法规定，在我国人民代表大会制度内，全国人大与政府的关系不是“议行合一”，而是“议行分离”。